Los terrenos baldíos son todos
los bienes inmuebles o predios que pasaron a manos del Estado después de
obtenido el triunfo sobre el ejército invasor español en la Batalla de Boyacá,
una vez se iniciaron las administraciones gubernamentales, al nacer jurídicamente
el Estado de la Gran Colombia (Colombia,
Venezuela, Panamá, luego Ecuador en un solo país), anunciado en Angostura en
diciembre de 1819 al declararse por una Ley fundamental que, el territorio del Virreinato
español-colonial, se transformaba en República. Y se estructuró ese Estado en
la Constitución de Cúcuta en 1821.
Los baldíos son parte de todas las tierras que
durante 310 años los españoles se apropiaron de ellas al habérselas quitado a
las comunidades indígenas, a través de la invasión, el despojo, el exterminio,
el avasallamiento, la esclavitud indígena, el invento de las encomiendas y toda
suerte de trucos jurídicos como las capitulaciones, el adoctrinamiento
evangelizador, los requerimientos notariales y la presión militar, sin ser ellos
al comienzo ni siquiera parte del ejército del Rey, sino mercenarios que le
tributaban el quinto real, o sea la quinta parte del oro que se robaban.
Planteó Absalón Machado que, “Empezando el siglo XIX no estaban definidos claramente los títulos de propiedad sobre la tierra después de las concesiones realengas y las capitulaciones otorgadas en el periodo colonial. Aún después del periodo de independencia y comienzos del siglo XX el país no disponía de un catastro nacional, y la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) permitía incluir en las concesiones de tierras una cláusula que hacía responsables a los solicitantes de verificar si los predios que pretendían tener eran realmente de dominio público y no propiedades privadas.
La legislación del siglo XIX fue generosa y
ayudó a conformar una estructura agraria bimodal bajo dominio de los
terratenientes, al tiempo que estimulaba el establecimiento de colonos, en
especial a partir de mediados del siglo. Con ello se conformó una estructura
social dominada por los terratenientes, que usaron toda su influencia y poder
en el proceso de estructuración del Estado, fundamentados en el control de la
propiedad rural. Al momento de la independencia la tierra ya estaba concentrada
en una reducida oligarquía, no necesariamente con títulos ajustados a la Ley, y
las principales zonas aptas incorporadas para el desarrollo de la actividad
agrícola habían pasado a manos del sector privado. Pero existían todavía
grandes extensiones en la frontera, sin asignar y legalizar, que fueron objeto
de una carrera por su apropiación durante todo el siglo XIX y primera mitad del
siglo XX constituyendo en una verdadera pesca donde se feriaron las mejores
tierras disponibles, reforzando la República señorial que tan bien describió a
mediados del siglo XX el profesor Antonio García”.
(Machado, 2009)
Desde los primeros gobiernos en la forma territorial y normas que iban adoptando, las élites gobernantes del centralismo a la Confederación y al pasar al federalismo; es decir de La Gran Colombia, a la Republica Granadina, la Confederación Granadina y Los Estados Unidos de Colombia, bajo el Olimpo Radical; las dificultades fiscales fueron una constante para pagar la deuda externa contraída con Inglaterra, dinero destinado a sostener la guerra de independencia que para Simón Bolívar, por la gesta que emprendió, abarcó el período 1812/1824. La afugias fiscales también se registraban durante las 8 grandes guerras civiles del Siglo XIX, encontrando una salida con la venta de los baldíos convertidos en bonos para los acreedores.
La política de tierras a través
de casi todo el siglo XIX se inclinó por la negociación de tierras baldías
entregadas a pagar deuda pública,
entrega de tierras a militares por la contribución a la independencia; tierras
ofertadas a inmigrantes extranjeros que poblaran algunas regiones; la
colonización interior por empresarios y campesinos colonos, sobre todo en las
tres oleadas de la colonización antioqueña en lo que hoy son los departamentos
de Risaralda, Caldas, Quindío el Norte del Valle y el Eje Cafetero conexo al
Quindío, como Sevilla y Caicedonia; la entrega de baldíos ofrecidos por la
construcción de obras públicas y creación de poblados; animaban a campesinos
pobres para descuajar montes y planear la toma de tierras fundando un poblado,
con ellos, los que ya habían acumulado tierras tenían mano de obra campesina
barata para sus fincas, a fin de mover la agricultura y otras formas de
actividades hacia los productos de exportación, luego a algunos los entrampaban
para quitarles los predios sino pagaban un valor de venta porque esgrimían el
argumento de títulos nobiliarios, consignados en capitulaciones y decretos
realengos, como sucedió con la sociedad Burila que se atribuía terrenos desde
Zarzal hasta Bugalagrande. También otra clase de despojo se registró con la
violencia aplicada contra comunidades indígenas y afrodescendientes.
La política pública sobre los
bienes del Estado, especialmente los baldíos, fue caótica y errática, muy pocas
veces acertaron los mandatarios para defender el patrimonio público como
ocurrió con la Ley Galindo, o con las decisiones tomadas por Manuel Murillo
Toro, y en parte Tomas Cipriano de Mosquera, pero se excedió en algunas de las
decisiones. En términos generales los analistas del siglo XIX consideraban que
se registró una concentración de la propiedad que acreció la Hacienda colonial,
enriqueció a la casta de los terratenientes, o sea, una feria con los baldíos.
Y a los colonos que se arriesgaban a tumbar árboles y desmontar partes de las
cordilleras acompañados de campesinos pobres, esos gobiernos pasando por los de
La Regeneración (1886/1903), les entregaban minifundios, pocas hectáreas para
su economía familiar y para calmar la presión que ejercían con el reclamo de
tierras, pero no hubo una verdadera reforma agraria.
José Hilario López, con las
reformas que hizo a mediados del siglo (1849/1853) incluyó la abolición de la
esclavitud, se eliminaron los censos, siendo una carga patrimonial sobre las
propiedades urbanas y rurales (era un impuesto típico de la economía agraria
colonial). También se eliminaron los mayorazgos, institución que limitaba la
libre enajenabilidad de la propiedad, esta inmovilización de la propiedad
heredada facilitaba el mantenimiento del latifundio (Ramirez.2019). Luego
con Mosquera la expropiación de tierras ociosas a algunos terratenientes y
bienes de la iglesia improductivos, para liberar tierras que entraran al
mercado; Tomás Cipriano de Mosquera, en su tercer gobierno (el primero dentro
del Olimpo Radical 1863/1865), decretó la desamortización de bienes de manos
muertas, sacando de la órbita privada de terratenientes y curas, las grandes
extensiones de tierra para ejercer una especie de reforma agraria. “tenemos
que esta reforma tendió a liquidar las antiguas estructuras coloniales con el
fin de poner a circular todos los bienes en un mercado libre. Con esto se
pretendía promover el crecimiento de la industria y, por lo tanto, la
consolidación del desarrollo y el progreso, con el objeto de darle el impulso
necesario a una economía de corte liberal. No obstante, los recaudos no se
correspondieron con los ingresos esperados por la Hacienda nacional, pues desde
el punto de vista estrictamente financiero fue una reforma en la que la nación
no sólo perdió propiedades (representadas en casas y tierras, entre otras),
sino que, además, por la compleja estructura de este ramo, motivó la corrupción
entre sus funcionarios y la reconcentración de bienes en manos de los que ya
los poseían de tiempo atrás”. (De la Cruz Vergara, 2014)
Las 8 guerras civiles generales y
las guerras regionales del siglo XIX terminaron favoreciendo la concentración
de más tierra para los latifundistas por las expropiaciones que se hicieron y
los premios que a otros se dieron, cada una de las guerras civiles generales
fueron ganadas por el gobierno de turno excepto la guerra por las soberanías (1859/1861),
de esta manera operaron las expropiaciones. Así se fortaleció la República
Señorial y las inequidades fueron mayores. Paradójicamente de expidieron
cantidad de normas agrarias y casi todas atinentes a los baldíos, pero nunca
una profunda reforma agraria para flexibilizar la propiedad rural y reparar
tierras a los campesinos necesitados al menos de minifundios suficientes para
sostener la economía familiar, pero si fueron utilizados para descuajar
montañas.
La parte jurídica sobre baldíos
se intentó organizar, pero nunca tuvo continuidad y eficacia. Desde junio de
1844 se ordenó en una Ley que cada Cantón de la República tuviera una oficina
de Registro público; ya en 1873 el código fiscal trató de poner en cintura a
muchos poseedores transgresores de reglamentación sobre baldíos, pero hubo
falencias que se trataron de corregir en 1912 con otro Código Fiscal.
Miremos este ringlero de normas
repartiendo baldíos que menciona Absalón Machado, citando a Salazar. Ley de
mayo 22 de 1826. Suspendida por el Decreto del 27 de febrero de 1830 y derogada
por el artículo 47 de la Ley del 20 de abril de 1838. Inicia la política se
pagar la deuda externa con el producto de la venta o arrendamiento de las
tierras baldías. Ley del 31 de julio de 1829. Derogada por la Ley 15 de 1865.
Sobre demarcación de baldíos, prohibición de sacar de ellas maderas preciosas o
de construcción, etc., sin licencia competente, y exportación de quinas y otras
sustancias medicinales. Decreto Legislativo del 16 de marzo de 1832. Autoriza
al Poder Ejecutivo para distribuir 500.000 fanegadas de tierras baldías en la
Provincia de Casanare. Ley del 19 de mayo de 1834 y Ley del 2 de mayo de 1845.
Dispone que se entregue a cada Provincia de quince a veinticinco mil fanegadas
de baldíos, comprendidas en la misma Provincia, para su libre disposición. Ley
del 27 de mayo de 1836. Aplica fondos al crédito de la deuda interior y
exterior. Dispuso que no se vendieran en adelante tierras baldías sino por
vales de la deuda exterior. Decreto Legislativo del 6 de junio de 1836. Modificado
por el Decreto Legislativo del 26 de abril de 1837. Por el cual se faculta al
Poder Ejecutivo para conceder en propiedad a Tyrell Moore hasta 100.000
fanegadas de tierras baldías en el Cantón de Antioquia, con ciertas
condiciones. Ley del 29 de mayo de 1837. Deroga el Decreto del Poder Ejecutivo
del 13 de julio de 1830. Aclara disposiciones de la Ley del 22 de mayo de 1826
sobre registro de escrituras y anotación de hipotecas. Ratifica que las
escrituras públicas de todo género de contratos y sus cancelaciones deberán
registrarse en las oficinas del cantón donde se otorguen. Se cobrarán cuatro
reales por el registro cualquiera sea el valor del bien; se pagarán 8 reales
por la anotación de hipotecas. La escritura debe registrarse dentro de los 20 días
contados desde su otorgamiento. Ley del 20 de abril de 1838. Funda y organiza
el crédito nacional y autoriza la venta de tierras baldías por dinero o por
vales de la deuda exterior o de la deuda interior. En 1839 se destinan 2
millones de fanegadas para el pago de intereses de la deuda exterior (entregar
a extranjeros acreedores tierras hasta no más de 200.000 fanegadas de una misma
Provincia). La adjudicación se hará en los puntos que designen los acreedores y
la enajenación se hará al mejor precio que pueda obtenerse. Los pobladores y
colonos estarán sujetos en todo al Gobierno, la Constitución y las Leyes de la
Nueva Granada. Ley del 12 de mayo de 1842. Asigna gastos para agrimensura y
reparto de tierras baldías a nuevos pobladores. Ley del 30 de marzo de 1843 y
Decreto reglamentario de mayo 4. Adicionada por Ley del 20 de mayo de 1847.
Reglamenta el procedimiento de venta de baldíos. Dispone que se venderán por
dinero o por vales de deuda exterior o de deuda interior y se fijan los
equivalentes a los que se pueden recibir los diferentes papeles. Las tierras
que se deseen comprar se denuncian ante el gobernador de la provincia
respectiva; hecho el avalúo y la medición, su venta se hará en almoneda ante la
junta de hacienda, avisándole al público por pregones o carteles con veinte
días por lo menos de anticipación. Se rematan al mejor postor; se pagan en
vales de deuda consolidada de inscripción al 5% por su valor. Lo que se reciba
en dinero o en vales se aplicará a la amortización del capital de la deuda
exterior, según la Ley del 20 de abril de 1838. El anotador de hipotecas dará
certificado de libertad del bien y sobre los censos y gravámenes que tenga. La
Ley se reglamentó por el Decreto del 1° de octubre de 1844, que establece las
oficinas de registro en 16 provincias. (Machado, 2009)
Tirado Mejía, describe un ejemplo
que muestra cómo los empresarios se comprometían a entregar parte de las
tierras a colonos, pero ello se cumplía muy parcialmente o no se cumplía. Por
ejemplo, la Ley 97 de 1870 adjudicó 200.000 hectáreas de baldíos a la empresa
del Canal Interoceánico de Panamá. En la sola década de 1870-1880 se emitieron
títulos de concesión territorial sobre 3,3 millones de hectáreas; sólo un 8% de
ellos se dieron a campesinos y en los ochenta se otorgaron baldíos por una
cifra cerca a la anterior. Entre 1885-1895, dentro de un período de La
Regeneración, las tierras otorgadas ascendieron a 4.6 millones de hectáreas.
Durante el siglo XX las leyes agrarias destacadas, fueron la ley 200 de 1936 (López Pumarejo), la ley 135 de 1961 (Lleras Camargo) y la ley 160 de 1994 (César Gaviria, sancionada 4 días antes de la posesión de Samper Pizano), las tres saboteadas e incumplidas. Durante el Gobierno de J.M. Santos se firmó el proceso de PAZ con las FARC el 24 de noviembre del año 2016, Teatro Colón, pero necesitaba ser implementado ya que el proceso en La Habana se demoró casi 5 años (allí estuvo el primer gran error), y de contera fue sometido innecesariamente a un plebiscito, sin considerar que la Paz es contra mayoritaria (no necesita someterse a elecciones), porque es un mandato que está en el preámbulo de la Constitución, esto alentó a la ultraderecha del Centro Democrático para entorpecer y obstruir la implementación e hicieron trizas la PAZ, impidiendo entre otros aspectos la reforma agraria del punto 1, donde estaba la entrega de tres millones entre baldíos y las tierras incautadas y expropiadas al narcotráfico , ello se pensó para no expropiar a los latifundistas y calmar los ánimos de ganaderos y empresarios de las grandes haciendas, pero ni así. Veamos como en el Gobierno de Iván Duque intentó, además, en el año 2020 crear desde la Agencia Nacional de Tierras (ANT), normas que facilitaban la entrega la entrega de baldíos a grandes empresas.
En una columna de ese mismo año
de octubre 2020, nos dice Absalón Machado, que El primer proyecto reglamentaba
las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE), que existen desde la Ley 160 de
1994; el gobierno permitiría que las empresas exploten baldíos de la Nación y que
puedan quedarse con esas tierras. El segundo proyecto permitiría que el
gobierno les entregue a las empresas más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF),
es decir, que pueda adjudicarles grandes extensiones de tierra. Los proyectos
son controversiales, entre otras cosas, porque van en contravía del Acuerdo de
La Habana y de lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre la entrega de
baldíos: El Acuerdo de Paz creó un Fondo para repartir gratuitamente tierras a
las comunidades campesinas que carezca de ellas y a otras poblaciones
vulnerables, como los desplazados por la violencia. La principal fuente de este
Fondo de Tierras son los baldíos de la Nación y, desde luego, se trata de un
recurso escaso. Durante años, la misma Corte Constitucional ha afirmado que el
Estado debe evitar el acaparamiento de tierras y garantizar que la población
campesina acceda progresivamente a la propiedad rural.
Desde el comienzo de su Gobierno
el Presidente Gustavo Petro empezó con su ministra Cecilia López, unos
acercamientos son FEDEGAN para la adquisición de tierras a fin de entregarlas a
campesinos pobres y cumplir con el Acuerdo 1 de La Habana, no cabría en esta
columna reseñar los avatares y
tropiezos, pero los lectores los conocen por los registros televisivos; con la
intención de cumplir el primer punto del Acuerdo de Paz de 2016, el gobierno
Petro destinó 1,2 billones de pesos en 2022 y 4 billones de pesos en 2023 para
la compra de tierras para campesinos, indígenas, afrodescendientes y víctimas. Luego los intentos se hicieron con la ministra
Jennifer Mujica, a la par que se aplicaba la Ley de Víctimas, con muchos
esfuerzos se han logrado entregar más de 160.00 hectáreas a campesinos sujetos
de derecho para avanzar en la reforma agraria estipulada en el tratado de paz
como declaración unilateral del Estado Colombiano.
Pero el culmen de las
dificultades llegó con la sentencia de la Corte Constitucional anunciada el
viernes 19 de julio de 2024, con un tono de partido político judicial, las
diferentes agencias de prensa han transcrito los boletines con alguna similitud,
pero los observadores vemos otra manera de Lawfare (guerra jurídica), impulsada
por grandes latifundistas y empresarios del campo para evitar que se les toquen
las tierras improductivas o en la ociosidad, entonces la Sentencia está
disfrazada de falta de formalidades del trámite final de la Ley, la Corte
Constitucional expuso que el artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley
2294 de 2023 (ley Orgánica) quedaba inexequible (o sea, inaplicable) porque
adujeron haber identificado vicios de trámite insubsanables en las normas que
eliminaban los controles judiciales en ciertos procedimientos para la
adquisición de tierras por parte del Estado, destinados a la reforma agraria. Y
porque vieron disposiciones que transformaban en un proceso puramente
administrativo, sin intervención judicial, para los procedimientos como la
clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción
judicial del dominio sobre tierras incultas, caducidad administrativa,
condición resolutoria del subsidio, y reversión y revocatoria de titulación de
baldíos. El fallo se produce justo cuando el presidente Petro propone utilizar
el mecanismo de fast-track para agilizar el cumplimiento de los Acuerdos de La
Habana, incluida la redistribución de tierras, una vía abreviada para recuperar
los 4 años perdidos dentro del Gobierno Duque en esta materia de la reforma
agraria. En síntesis, la Corte Constitucional está frenando la reforma agraria
contenida en el Acuerdo de La Habana. Esto deja una sensación de inconformidad
porque se repiten las obstrucciones del siglo XX con las tres leyes indicadas
en esta columna, y se repiten los vicios del siglo XIX con los extravíos sobre
los baldíos.
(*) Abogado de la Universidad Santiago de Cali
(USC); especialización en derecho constitucional de la Universidad Libre;
Magíster en Ciencia Política (Universidad Javeriana); PhD en Política
Latinoamericana, Universidad Nacional de Madrid (UNED- España); ha sido
profesor de las cátedras: derecho internacional, ciencia política, derechos
humanos y derecho ambiental, en la Universidad Libre, Cali.
Bibliografía:
Machado
Absalón. Historia de la política de tierras en Colombia. De la Colonia a la
creación del Frente Nacional. Libro publicado por la Universidad Nacional.
Facultad de Ciencias Económicas. Centro de investigación para el Desarrollo
CID. Bogotá, año 2009.
De
la Cruz Vergara Maribel. América Latina en la historia económica. Remates y
ventas de bienes desamortizados en Colombia. El caso del Estado Soberano de
Bolívar, 1861-1875.Ensayo publicado. versión On-line. México ene./abr. 2014
Ramírez
Kevin. La revolución liberal de mitad del siglo XIX. Artículo publicado por
la Universidad del Rosario. Revista Nova et Vetera. Volumen 5 - No 55 - diciembre
del año 2019. Bogotá.