15 nov. 2015

La refrendación, un empantanamiento

Hemos estado varias semanas escuchando y leyendo sobre la refrendación de los acuerdos que lleguen a firmarse en La Habana, es decir de qué manera los colombianos nos pronunciaremos sobre lo pactado para ponerle fin al conflicto interno con una guerrilla, las FARC. Se han expuesto varios mecanismos, entre ellos, el referéndum, el plebiscito, la consulta popular nacional. Otra cosa es la implementación que exigiría diferente procedimiento como la Asamblea Constituyente o actos legislativos posteriores. Y se viene adelantando un procedimiento express para crear una comisión especial legislativa que “reemplace” temporalmente al Congreso a fin de darle facultades extraordinarias al Presidente y se pueda implementar lo acordado. Todo esto puede ser entendido por abogados enterados o por estudiantes destacados, por miembros preparados de la clase política, o por constitucionalistas, pero no por el común de la ciudadanía que puede mirar este conjunto de instrumentos como un galimatías.

La implementación si es necesario adelantarla después de la firma de los acuerdos, pero la refrendación es una necedad en este momento; el Presidente Santos ofreció este mecanismo popular de intervención al comienzo del proceso, pero hoy se torna en un paso inútil, casi un obstáculo para proseguir, tornándose en un asunto bobalicón porque ya la población votante lo demostró el año pasado en la segunda vuelta electoral para reelegir al Presidente Santos. Esa campaña electoral que Zuluaga adelantó en el 2014 a nombre de la guerra la perdió. Las mayorías avalaron en las urnas la necesidad de la Paz reeligiendo a su impulsor. Y en estas elecciones locales y  regionales de octubre 2015, la población no abstencionista se volvió a pronunciar con la sumatoria de votos a favor de las mismas fuerzas que acompañan al Presidente en su coalición de gobierno, y que respaldan las gestiones de paz. Sobra la refrendación porque daría la oportunidad para una campaña que polarice a Colombia y surja un nuevo factor de violencia. Además el comportamiento electoral no va a variar y los abstencionistas seguirán silentes. Entonces la disputa sería entre los mismos que ya se pronunciaron dos veces, con el riesgo que quienes hagan la campaña por la continuación de la guerra aticen los ánimos con argumentos sesgados y maledicentes.

La refrendación prometida al comienzo del proceso de paz, ahora sobra porque ambas partes (Gobierno y Guerrilla) tienen sus delegados seleccionados por las cúpulas y ambas partes  tienen reconocimiento ante sus dirigidos(los ciudadanos de un lado, y la tropa subversiva, del otro). El Gobierno fue reelegido para que logre la Paz, ello demostró la votación necesaria y le otorgó el mando sobre la fuerza pública, la representación de las relaciones internacionales, y depositó la soberanía en el mandatario nacional para ejercer la soberanía interior y la exterior con la representación ante los otros Estados y los organismos multilaterales. Además la soberanía interior implica que debe lograr los propósitos  y fines del preámbulo de la Constitución, entre ellos la convivencia y la Paz. Desde la otra cara, la Guerrilla con una comandancia visible, El Secretariado, pese a todos los altibajos se ha mantenido al mando de los frentes guerrilleros, pero cada vez que ordenan combatir o cesar el fuego  se ven los efectos o resultados, por lo tanto, son acatados. De esta manera lo que decidan las partes en la mesa de negociación está implícitamente relacionado con las bases sobre las que existen y operan: el Gobierno dentro de la armadura institucional del Estado Constitucional, y la Guerrilla con la armadura subversiva que enarbola la rebelión y reclama estar incursos en el marco del delito político.

El referéndum ya sea presidencial o popular, es muy complejo, por la cantidad de preguntas que conllevaría para lograr la participación de la ciudadanía aprobando lo pactado en La Habana (Cuba) y al mismo tiempo reformando la Constitución en las urnas, característica del referendo, se requiere dentro de este mecanismo que se vote cada tema con preguntas diferentes, ello obstaculiza la votación rápida en los puestos electorales y no deja al ciudadano discernir. Además las mayorías que requiere son altísimas según los artículos 155 y 378 de la Constitución. El referendo si no fuera tan complejo sería en este momento histórico el mecanismo más apropiado porque refrenda y reforma o sea implementa de una vez lo acordado. 

El plebiscito aunque sea de una sola pregunta no produce efecto de reforma constitucional, así, no abona nada a la implementación, solo es un acto simbólico de pronunciamiento popular. Conlleva a un desgaste porque no tiene más atractivos. Y ya los electores se expresaron por la paz al ungir a Santos como el gestor de este valioso intento para acabar con un conflicto de 51  años. El trámite de Ley estatutaria para desmontar el umbral y la clase de mayoría que requiere está desgastando al Gobierno, a los congresistas y fatigando a la población que no entiende de estos calambures jurídicos sobre los mecanismos de participación. Están buscando con el trámite de una Ley estatutaria bajarle el umbral para que pase por mayoría simple ya que  la Ley 134 de 1994, artículo 80 requiere la participación de la mayoría del censo electoral, es decir algo más de 14 millones de votos. Entonces en la reforma actual están proponiendo una meta de aprobación del 13 % del censo electoral, es decir, unos 4 millones cuatrocientos mil votos, o sea una aprobación programada, reformada  y calculada: esto recorta la legitimidad real, NO es legitimidad plena. Por la abstención crónica y como no existe el voto obligatorio para poder medir la participación de todos, entonces lo único que pretenden es un acto formal de votación para dejar constancia de que el pueblo refrendó. Un plebiscito así como constancia es innecesario e inútil, un ejercicio riesgoso porque abre las compuertas para que los guerreristas ataquen, vituperen y acaben con el proceso de Paz.

Lo mismo ocurriría con una consulta popular nacional, lo único que mediría sería el ánimo popular de los mismos. El gasto económico sería multimillonario, y otros factores que nada abonan a la terminación del conflicto. El plebiscito y su resultado negativo podría ser el empantanamiento de todo el trabajo logrado en tres años de conversaciones. Y si es positivo en las urnas, nada le agrega a los dos triunfos recientes de la coalición gobernante porque no disminuirá la abstención tradicional del 50 % y un poco más. En Guatemala hicieron este ensayo de refrendación y perdieron los negociadores en las urnas.

Entonces, si hay que implementar los acuerdos para insertarlos en el marco de la legalidad, del ordenamiento jurídico. Pero puede omitir la refrendación y ello no significaría deslegitimación: el Gobierno está legitimado en las urnas al haber sido reelegido expresamente para ese propósito. Inclusive si se compara con la primera elección de Santos, no aparecía ese objetivo porque era el aliado de su principal opositor, hoy.

Ni Referendo ni Constituyente.
Esto nos indica y demuestra que los mecanismos de participación popular (artículo 103 de la Constitución, desarrollados en la Ley estatutaria 134 de 1994) quedaron con excesivos requisitos que los han dejado sin funcionalidad. Fracasó el referendo que pretendió Andrés Pastrana para diluir el pomaricazo; fracaso el referendo del Presidente Uribe en el 2003 (de 15 preguntas se aprobó una); ha fracasado la revocatoria del mandato a los elegidos; el cabildo abierto es una burla para las J.A.L y los veedores ciudadanos, los concejales en todo el país los muñequean. El plebiscito no se ha estrenado y ahora para inaugúralo lo tienen que adecuar al comportamiento abstencionista, etc. 

Lo que el gobierno del Presidente Santos no ha querido es dejar desbordar los temas de la agenda de Paz para que lleguen a un escenario como el de la Constituyente, donde otros partícipes promoverían contrareformas, desbaratarían y sabotearían lo pactado. Tanto la Constituyente como el Referendo, dos mecanismos de reforma constitucional permitirían incluir lo acordado en La Habana, como mecanismo de implementación .Pero la vía de una Asamblea Constituyente,  por  las exigencias para su conformación, facilitaría que los elegidos con carácter de constituyente cambien lo pactado y aquí se iniciaría otro proceso que podría alterar o desplomar lo acordado. Una Asamblea Constituyente según la teoría constitucional y politológica no se puede reducir a unos temas o corporativizar, ese tipo de asamblea puede abordar toda la temática institucional. Las FARC reclaman la formación de una Asamblea  Constituyente, y aquí se equivocan. No es el momento oportuno. Esa Constituyente debe adelantarse dentro del desarrollo del postconflicto cuando lo pactado este en marcha y se vean las necesidades de reforma para aplicarlas sin las turbulencias que rodean este proceso de paz.

El referendo constitucional tiene dos variables: el presidencial y el popular. Con la culminación del trámite sobre elecciones con referendo el mismo día de elecciones a cuerpos colegiados o de ejecutivos locales, regionales y la presidencial, se despeja definitivamente el camino para las elecciones refrendatarias y de implementación (dos características a la vez) de participación ampliada sin costos adicionales, el mismo día, para que la ciudadanía reforme la Constitución de manera directa, gradual y expedita; claro,  siempre y cuando sea necesario, pero sin el pesaroso trámite del acto legislativo o por medio de una solemne Constituyente. La Asamblea Constituyente seguirá siendo el escenario más importante pero utilizable cuando las reformas sean profundas o totales, no para reformas parciales.

El referendo presidencial es potestativo del Presidente de la República, sin reunir firmas como en el caso del referendo popular, el Presidente somete ante la votación popular unos temas que obtenida la mayoría, se convierten en reforma constitucional, de esta forma consulta al pueblo y obtienen legitimidad sus decisiones: se proporciona y gana en dos formas de participación similares: el plebiscito y la consulta.

El artículo 378 de la Constitución contempla estas dos formas de REFERENDO, por iniciativa del gobierno (presidencial) o de los ciudadanos (popular). “El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Un Presidente conectado con el pueblo tiene aquí el mecanismo de  participación que convalida sus actuaciones y coloca al constituyente primario a decidir los cambios institucionales sin la mediación de sus delegados(los congresistas) que a veces  de manera torticera desvían la voluntad popular. 

Hay otras tres formas de referendo (Municipal, departamental y nacional), que aquí no interesan. La ley 134 de 1994 impedía que cualquier mecanismo de participación, de los establecidos en el artículo 103 se pudieran realizar un día de elecciones normales. Esto truncó la participación ciudadana por los costos de logística y porque la apatía y la falta de  promoción de los partidos políticos no dejaron levantar el ánimo de los ciudadanos no partidistas, de los abstencionistas todos sabemos que la incógnita sobre esa conducta sigue propiciando columnas de prensa. El año 2014 será de varios referendos para validar lo dialogado en La Habana y para reformar la Constitución en lo pertinente a los acuerdos aprobados.

Por| Alberto Ramos Garbiras:
Magister en ciencia política de la Universidad Javeriana; PhD en Realidad Política Latinoamericana, Universidad Nacional (UNED) de Madrid; Profesor de derecho internacional, Universidad Libre.