Hemos
estado varias semanas escuchando y leyendo sobre la refrendación de los
acuerdos que lleguen a firmarse en La Habana, es decir de qué manera los
colombianos nos pronunciaremos sobre lo pactado para ponerle fin al conflicto
interno con una guerrilla, las FARC. Se han expuesto varios mecanismos, entre
ellos, el referéndum, el plebiscito, la consulta popular nacional. Otra cosa es
la implementación que exigiría diferente procedimiento como la Asamblea
Constituyente o actos legislativos posteriores. Y se viene adelantando un
procedimiento express para crear una comisión especial legislativa que
“reemplace” temporalmente al Congreso a fin de darle facultades extraordinarias
al Presidente y se pueda implementar lo acordado. Todo esto puede ser entendido
por abogados enterados o por estudiantes destacados, por miembros preparados de
la clase política, o por constitucionalistas, pero no por el común de la
ciudadanía que puede mirar este conjunto de instrumentos como un galimatías.
La
implementación si es necesario adelantarla después de la firma de los acuerdos,
pero la refrendación es una necedad en este momento; el Presidente Santos
ofreció este mecanismo popular de intervención al comienzo del proceso, pero
hoy se torna en un paso inútil, casi un obstáculo para proseguir, tornándose en
un asunto bobalicón porque ya la población votante lo demostró el año pasado en
la segunda vuelta electoral para reelegir al Presidente Santos. Esa campaña
electoral que Zuluaga adelantó en el 2014 a nombre de la guerra la perdió. Las
mayorías avalaron en las urnas la necesidad de la Paz reeligiendo a su
impulsor. Y en estas elecciones locales y
regionales de octubre 2015, la población no abstencionista se volvió a
pronunciar con la sumatoria de votos a favor de las mismas fuerzas que
acompañan al Presidente en su coalición de gobierno, y que respaldan las
gestiones de paz. Sobra la refrendación porque daría la oportunidad para una
campaña que polarice a Colombia y surja un nuevo factor de violencia. Además el
comportamiento electoral no va a variar y los abstencionistas seguirán
silentes. Entonces la disputa sería entre los mismos que ya se pronunciaron dos
veces, con el riesgo que quienes hagan la campaña por la continuación de la
guerra aticen los ánimos con argumentos sesgados y maledicentes.
La
refrendación prometida al comienzo del proceso de paz, ahora sobra porque ambas
partes (Gobierno y Guerrilla) tienen sus delegados seleccionados por las
cúpulas y ambas partes tienen
reconocimiento ante sus dirigidos(los ciudadanos de un lado, y la tropa
subversiva, del otro). El Gobierno fue reelegido para que logre la Paz, ello
demostró la votación necesaria y le otorgó el mando sobre la fuerza pública, la
representación de las relaciones internacionales, y depositó la soberanía en el
mandatario nacional para ejercer la soberanía interior y la exterior con la
representación ante los otros Estados y los organismos multilaterales. Además
la soberanía interior implica que debe lograr los propósitos y fines del preámbulo de la Constitución,
entre ellos la convivencia y la Paz. Desde la otra cara, la Guerrilla con una
comandancia visible, El Secretariado, pese a todos los altibajos se ha
mantenido al mando de los frentes guerrilleros, pero cada vez que ordenan
combatir o cesar el fuego se ven los
efectos o resultados, por lo tanto, son acatados. De esta manera lo que decidan
las partes en la mesa de negociación está implícitamente relacionado con las
bases sobre las que existen y operan: el Gobierno dentro de la armadura
institucional del Estado Constitucional, y la Guerrilla con la armadura
subversiva que enarbola la rebelión y reclama estar incursos en el marco del
delito político.
El
referéndum ya sea presidencial o popular, es muy complejo, por la cantidad de
preguntas que conllevaría para lograr la participación de la ciudadanía
aprobando lo pactado en La Habana (Cuba) y al mismo tiempo reformando la
Constitución en las urnas, característica del referendo, se requiere dentro de
este mecanismo que se vote cada tema con preguntas diferentes, ello obstaculiza
la votación rápida en los puestos electorales y no deja al ciudadano discernir.
Además las mayorías que requiere son altísimas según los artículos 155 y 378 de
la Constitución. El referendo si no fuera tan complejo sería en este momento
histórico el mecanismo más apropiado porque refrenda y reforma o sea implementa
de una vez lo acordado.
El
plebiscito aunque sea de una sola pregunta no produce efecto de reforma
constitucional, así, no abona nada a la implementación, solo es un acto
simbólico de pronunciamiento popular. Conlleva a un desgaste porque no tiene
más atractivos. Y ya los electores se expresaron por la paz al ungir a Santos
como el gestor de este valioso intento para acabar con un conflicto de 51 años. El trámite de Ley estatutaria para
desmontar el umbral y la clase de mayoría que requiere está desgastando al
Gobierno, a los congresistas y fatigando a la población que no entiende de estos
calambures jurídicos sobre los mecanismos de participación. Están buscando con
el trámite de una Ley estatutaria bajarle el umbral para que pase por mayoría
simple ya que la Ley 134 de 1994,
artículo 80 requiere la participación de la mayoría del censo electoral, es
decir algo más de 14 millones de votos. Entonces en la reforma actual están
proponiendo una meta de aprobación del 13 % del censo electoral, es decir, unos
4 millones cuatrocientos mil votos, o sea una aprobación programada, reformada y calculada: esto recorta la legitimidad
real, NO es legitimidad plena. Por la abstención crónica y como no existe el
voto obligatorio para poder medir la participación de todos, entonces lo único
que pretenden es un acto formal de votación para dejar constancia de que el
pueblo refrendó. Un plebiscito así como constancia es innecesario e inútil, un
ejercicio riesgoso porque abre las compuertas para que los guerreristas
ataquen, vituperen y acaben con el proceso de Paz.
Lo
mismo ocurriría con una consulta popular nacional, lo único que mediría sería
el ánimo popular de los mismos. El gasto económico sería multimillonario, y
otros factores que nada abonan a la terminación del conflicto. El plebiscito y
su resultado negativo podría ser el empantanamiento de todo el trabajo logrado
en tres años de conversaciones. Y si es positivo en las urnas, nada le agrega a
los dos triunfos recientes de la coalición gobernante porque no disminuirá la
abstención tradicional del 50 % y un poco más. En Guatemala hicieron este ensayo
de refrendación y perdieron los negociadores en las urnas.
Entonces,
si hay que implementar los acuerdos para insertarlos en el marco de la
legalidad, del ordenamiento jurídico. Pero puede omitir la refrendación y ello
no significaría deslegitimación: el Gobierno está legitimado en las urnas al
haber sido reelegido expresamente para ese propósito. Inclusive si se compara
con la primera elección de Santos, no aparecía ese objetivo porque era el
aliado de su principal opositor, hoy.
Ni Referendo ni Constituyente.
Esto
nos indica y demuestra que los mecanismos de participación popular (artículo
103 de la Constitución, desarrollados en la Ley estatutaria 134 de 1994)
quedaron con excesivos requisitos que los han dejado sin funcionalidad. Fracasó
el referendo que pretendió Andrés Pastrana para diluir el pomaricazo; fracaso
el referendo del Presidente Uribe en el 2003 (de 15 preguntas se aprobó una);
ha fracasado la revocatoria del mandato a los elegidos; el cabildo abierto es
una burla para las J.A.L y los veedores ciudadanos, los concejales en todo el
país los muñequean. El plebiscito no se ha estrenado y ahora para inaugúralo lo
tienen que adecuar al comportamiento abstencionista, etc.
Lo
que el gobierno del Presidente Santos no ha querido es dejar desbordar los
temas de la agenda de Paz para que lleguen a un escenario como el de la
Constituyente, donde otros partícipes promoverían contrareformas, desbaratarían
y sabotearían lo pactado. Tanto la Constituyente como el Referendo, dos
mecanismos de reforma constitucional permitirían incluir lo acordado en La
Habana, como mecanismo de implementación .Pero la vía de una Asamblea
Constituyente, por las exigencias para su conformación, facilitaría
que los elegidos con carácter de constituyente cambien lo pactado y aquí se
iniciaría otro proceso que podría alterar o desplomar lo acordado. Una Asamblea
Constituyente según la teoría constitucional y politológica no se puede reducir
a unos temas o corporativizar, ese tipo de asamblea puede abordar toda la
temática institucional. Las FARC reclaman la formación de una Asamblea Constituyente, y aquí se equivocan. No es el
momento oportuno. Esa Constituyente debe adelantarse dentro del desarrollo del
postconflicto cuando lo pactado este en marcha y se vean las necesidades de
reforma para aplicarlas sin las turbulencias que rodean este proceso de paz.
El
referendo constitucional tiene dos variables: el presidencial y el popular. Con
la culminación del trámite sobre elecciones con referendo el mismo día de
elecciones a cuerpos colegiados o de ejecutivos locales, regionales y la
presidencial, se despeja definitivamente el camino para las elecciones
refrendatarias y de implementación (dos características a la vez) de
participación ampliada sin costos adicionales, el mismo día, para que la
ciudadanía reforme la Constitución de manera directa, gradual y expedita;
claro, siempre y cuando sea necesario,
pero sin el pesaroso trámite del acto legislativo o por medio de una solemne
Constituyente. La Asamblea Constituyente seguirá siendo el escenario más
importante pero utilizable cuando las reformas sean profundas o totales, no
para reformas parciales.
El
referendo presidencial es potestativo del Presidente de la República, sin
reunir firmas como en el caso del referendo popular, el Presidente somete ante
la votación popular unos temas que obtenida la mayoría, se convierten en
reforma constitucional, de esta forma consulta al pueblo y obtienen legitimidad
sus decisiones: se proporciona y gana en dos formas de participación similares:
el plebiscito y la consulta.
El
artículo 378 de la Constitución contempla estas dos formas de REFERENDO, por
iniciativa del gobierno (presidencial) o de los ciudadanos (popular). “El
referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”.
Un Presidente conectado con el pueblo tiene aquí el mecanismo de participación que convalida sus actuaciones y
coloca al constituyente primario a decidir los cambios institucionales sin la
mediación de sus delegados(los congresistas) que a veces de manera torticera desvían la voluntad
popular.
Hay
otras tres formas de referendo (Municipal, departamental y nacional), que aquí
no interesan. La ley 134 de 1994 impedía que cualquier mecanismo de
participación, de los establecidos en el artículo 103 se pudieran realizar un
día de elecciones normales. Esto truncó la participación ciudadana por los costos
de logística y porque la apatía y la falta de
promoción de los partidos políticos no dejaron levantar el ánimo de los
ciudadanos no partidistas, de los abstencionistas todos sabemos que la
incógnita sobre esa conducta sigue propiciando columnas de prensa. El año 2014
será de varios referendos para validar lo dialogado en La Habana y para
reformar la Constitución en lo pertinente a los acuerdos aprobados.
Por| Alberto Ramos Garbiras:
Magister en ciencia política de la
Universidad Javeriana; PhD en Realidad Política Latinoamericana, Universidad
Nacional (UNED) de Madrid; Profesor de derecho internacional, Universidad
Libre.