Cuatro subregiones tiene el Valle del Cauca hoy (G-18 municipios del Norte; G-13, municipios del centro, y G-11, municipios del Sur alrededor de Cali), tres producto de la LOOT o Ley de ordenamiento territorial, y otra por la Ley que le dio a Buenaventura la categoría de Distrito especial. La agrupación de municipios se hace por vecindad, bioregiones, identificación de necesidades y formulación de proyectos comunes. La asociatividad se vincula a las OCAD u organismos de decisión colegiada para aprobar los proyectos y aplicar el dinero de las regalías. Las subregiones dentro del Departamento se pueden comparar a los bloques de países en el contexto de la competencia mundial por los mercados y los objetivos comunes. Los municipios asociados formulan sus proyectos de vecindad ante las necesidades específicas y buscan e invocan los recursos de financiación. Las subregiones no son entes territoriales, se convierten regiones de planeación y gestión, tampoco son áreas metropolitanas, solo se parecen a ellas.
El marco normativo para clarificar el fin último de esta modalidad contractual parte del artículo 339 de la Constitución Las normas aplicables vienen desde los principios generales de la Ley 152 de 1994, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. La Ley orgánica como matriz para los planes de desarrollo es la 152. La ley orgánica afirman los tratadistas tiene una jerarquía superior a las leyes comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad. El Ex magistrado del Consejo de Estado, Diego Younes Moreno, sobre las leyes orgánicas escribió en su libro de Derecho constitucional colombiano, que, “nuestra jurisprudencia constitucional ha dicho sobre el particular que estas leyes tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan previamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la carta política. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional (artículo 151) sujetan el ejercicio de la actividad legislativa”.
Se incluyen dentro del marco normativo para entender el funcionamiento de los contratos plan, lógico la Ley 388 de 1997, la Ley 617 del año 2000; más la Ley 1450 del año 2011, artículo 8. También la otra Ley Orgánica 1454 del año 2011 con principios rectores complementarios a los principios generales de la 152 en su art 3. Y el decreto 819 del 25 de abril 2012, artículo 2, que busca el desarrollo mancomunado de los Departamentos.
Los contratos plan deben interpretarse desde la principalística (los principios generales como fuente del derecho), los principios generales rigen y presiden toda la interpretación de la norma atinente. El contrato-plan busca la planeación integral del desarrollo territorial; y hacer efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equidad social y equilibrio territorial, incluyendo la sostenibilidad ambiental. En el mismo sentido, deben aplicarse los principios de economía y buen gobierno.
El contrato-plan o convenio-plan según la Ley 1450 del 2011(o Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 8), figuraba con una sola modalidad: el acuerdo marco de voluntades entre a nación y las entidades territoriales (departamento o municipios),para implementar el Plan nacional de desarrollo, en consonancia con los planes de desarrollo territorial (departamental y municipales, más el de la autoridad ambiental, PAT). Los convenio-plan, aparecieron para ser suscritos a iniciativa del Gobierno nacional o de los gobiernos municipales, mancomunados. Son una fórmula aparecida para ayudar a impulsar el desarrollo regional. Estos contrato plan quedaron abiertos para que la nación aportara dineros, los municipios, los departamentos y los particulares se vincularan, hoy están reglados con la Ley de Alianzas Público Privadas. Los contratos plan se diferencian de los convenios interadministrativos de las leyes de contratación pública (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 del año 2007).
Luego la Ley 1454 del año 2011, artículo 18 los llamó definitivamente contrato plan como sinónimo del convenio-plan, amplió el ámbito de suscripción de entes territoriales para dar cabida a las asociaciones de entes (Subregionalización con grupos de municipios), además, áreas metropolitanas incluidas, para ejecutar proyectos estratégicos de desarrollo territorial, no de intereses particulares.
La Ley de Ordenamiento territorial LOOT esperada durante 20 años abrió ahora una puerta inmensa a la geopolítica departamental con el acomodo de los grupos municipales en busca de macro proyectos y desarrollo limítrofe; este es el prologo al aparecimiento de las Provincias (artículo 321 de la Constitución). Y ha destapado una puja por la inversión de las regalías para el beneficio de intereses personales, subregionales y los liderazgos políticos supramunicipales.
Los contratos plan son nuevos instrumentos de planeación, y se transforman en contratos territoriales: son la tarima de la geopolítica departamental.1) Una Gobernación departamental puede participar de un contrato plan nación-municipios, o puede abstenerse. 2) También puede la Gobernación firmar un contrato plan sola con el Gobierno nacional.3) O firmar un contrato plan con una asociación de municipios determinada si ve que los principios generales y rectores se cumplen. 4) O puede firmar la Gobernación con todos los municipios a la vez. 5) la última modalidad es firmar la Gobernación un contrato Plan con la Corporación autónoma Regional, en este caso la CVC. A ninguna de las modalidades está obligada, solo a la correcta aplicación de las normas de desarrollo territorial dentro de una interpretación sistemática.
El artículo 339 de la Constitución nacional ordena que , “las entidades territoriales elaboraran y adoptaran de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que es hayan sido asignadas por la constitución y la Ley”. El artículo 342 de la Constitución estipula que, “La correspondiente Ley Orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de os planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”. De tal manera, los contrato-plan son parte de ese engranaje y no una pieza suelta del los planes de desarrollo. Los contrato plan deben trascender los intereses de cada socio o ente individual, buscando el desarrollo integral de la población.
El Contrato-Plan busca la armonización de los diferentes planes de desarrollo a fin de cumplir con la planeación estatal y el desarrollo sostenible, artículo 80 de la Constitución. Los contrato plan son en la práctica un ajuste a los planes de desarrollo, una complementación, una actualización, pero no pueden contrariar el espíritu de estos ni desarmonizarlos. No pueden, menos, desconocerlos.
La geopolítica estudia al Estado como un ente que se interrelaciona con las poblaciones dentro de su espacio geográfico. Tiene en la cuenta el rumbo de la vida gubernamental, política, social y económica. Como lo expone el politólogo italiano Fulvio Attina, no cabe duda de que loe eventos políticos se sitúan siempre en un contexto geográfico y de que los factores geográficos influyen en el curso de los eventos. Aunque la plena validez de las teorías sobre la geopolítica se ha superado por las nuevas técnicas de los armamentos, las formas de transporte y de la producción, no se puede descartar del todo la influencia del poder y las formas de gobernanza a partir de la organización territorial y control geográfica desde los centros de poder.
En estas circunstancias al firmarse un contrato plan subregional debe analizarse si sus proyectos coinciden con el Plan de desarrollo Departamental, si contribuye a todo el territorio o a gran parte de el, si las regalías a aplicarse son proporcionales a las obras planteadas y si de su aplicación con las regalías no se obstruye para que otros accedan al desarrollo, las obras y al bienestar social que necesitan. Además que tenga afinidad con los planes de desarrollo municipal, que impulse la conectividad y la competitividad vial, la promoción de la productividad en general, y que beneficie a diferentes sectores sociales.
El Gobernador de un Departamento según el artículo 305 numeral 2 de la Constitución Nacional es quien dirige y coordina la acción administrativa del Departamento y actúa en su nombre como gestor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes. Esta atribución es indeclinable, mucho más en el contexto de las normas referentes a la LOOT para la nueva ordenación del territorio. El artículo 29 de la Ley 1454 contiene en su numeral siete literales con competencias expresas para poder manejar este proceso de Subregionalización. Solo tres literales (A, B y E) del numeral segundo nos grafican la dimensión de la dirección y coordinación que mantiene el Gobernador: a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. Todo ello bajo el principio de la sostenibilidad ambiental del principio rector número 6. Esta normativa sin citar las atribuciones ambientales que tiene un Gobernador dentro de la Ley 99 de 1993, artículo 64. ¿Entonces cómo pretenden algunos avanzar en la Subregionalización sin la dirección del gobernante departamental?
Por. Alberto Ramos Garbiras.
Profesor de Ciencia Política,
Universidad Libre y
Secretario General de la Gobernación del Valle.