La ley 1523 del año 2012 adoptó la política nacional de
gestión del riesgo para el conocimiento y la reducción de los riesgos y para el
manejo de desastres, a fin de prevenir, atender, y evitar daños mayores en las
comunidades y en los bienes públicos. Se diseñó como un sistema porque hacen
parte del todas las autoridades (todos los Alcaldes, Gobernadores, Ministerios
y Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), los Institutos nacionales, entre
otros); y la población también tiene que colaborar desde las asociaciones
comunitarias y formas de agrupamiento para que, “los habitantes del
territorio nacional, sean corresponsables de la gestión del riesgo, actúen con
precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus
bienes, y acaten lo dispuesto por las autoridades”.
El artículo 31 de la Ley 1523 ordena que las CAR apoyen a las
entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios
necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a
los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento
territorial y de desarrollo. La entidades territoriales o municipios son parte
del Departamento, pero a su vez conforman la Corporación Autónoma (artículo 23
y 25 de la Ley 99 de 1993), Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes
corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las
entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente
un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o
hidrogeográfica (art 23). La Asamblea Corporativa, es el principal órgano de
dirección de la Corporación y estará integrada por todos los representantes
legales de las entidades territoriales de su jurisdicción (art 25). Y en los
Consejos Territoriales del sistema nacional de Gestión del Riesgo, su
funcionamiento se deposita en un coordinador designado por el gobernador o por
el alcalde, dependiendo del caso, para vigilar, promover y garantizar el flujo
efectivo de los procesos de la gestión del riesgo. Es decir, son los mismos
entes que conforman el Departamento los que conforman la CAR. Por lo tanto, es
clarísimo las obligaciones de estas, y es inexcusable la baja actuación
aleatoria o de escaso perfil para cooperar en la atención, reducción de
desastres y que las inversiones no tengan contundencia para resolver los daños
a los recursos naturales.
Si bien es cierto que las CAR tienen un rol complementario y
subsidiario (respecto a los alcaldes y gobernadores que tienen el rol
principal), las CAR deben estar enfocadas al apoyo de labores de la gestión del
riesgo que correspondan a la sostenibilidad ambiental del territorio. Bajo una
interpretación literal y sistemática le corresponde a las CAR incluir un
previsible presupuesto para recuperar el territorio afectado por los desastres,
con énfasis por incendios y remociones en masa, desastres recurrentes que dañan
los suelos recurso natural de la gobernanza principal de las CAR.
“Sostenibilidad ambiental del territorio, engloba todos los recursos naturales
y se relaciona con la preservación de los mismos. El apoyo a las labores de la
gestión del riesgo, según el parágrafo 1, de esta Ley se hace con
disponibilidad presupuestal que no se ve. ¨Por ejemplo a los Bomberos del
Valle, para 4 años (2020/2023), la CVC les asignó menos de 600 millones y son
42 cuerpos de Bomberos, que no se compadece con las afugias y eventos que deben
enfrentar. Ya solicité en el último Consejo Directivo realizado el 29 de enero
del año 2024 que se incluya este eje temático dentro del PAC en construcción
para los años 2024/ 2027, frente a la oleada de incendios que ha vivido la
República de Colombia, dentro de la temporada seca, baja en precipitaciones,
dentro del fenómeno del niño en marcha y el acendramiento del calentamiento
global por el incumplimiento de las metas en todos los países que desacatan las
instrucciones de la ONU.
El Parágrafo 2 de la Ley 1523, expresa: “Las corporaciones
autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de
adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su
territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar
la gestión ambiental territorial sostenible”. Aquí hay relación
inescindible porque se trata de que en el Plan de Acción Cuatrienal (PAC) de la
CAR deben estar incorporadas las acciones para la adaptación al cambio
climática, prescritas en la Ley 2169 del año 2021, y explicadas por la ONU,
contenidas en la agenda de las ODS de París 2015, protección de ecosistemas
terrestres y marinos, ciudades resilientes, protección de las cuencas
hidrográficas, fortalecimiento de los suelos, etc. Y en el Plan de Gestión el
riesgo del Departamento y en os planes municipales de Gestión del Riesgo,
aparecen las zonas y áreas de vulnerabilidad de cada municipio, estos
componentes los debe considerar el PAC y dentro del eje de eventuales riesgos y
desastres, reservar la partida necesaria por si llegaren a ocurrir. De no ser
así se hará la posterior reversión o reintegro de ese rubro para ajustarlo a
una vigencia anual posterior. El artículo 2, parágrafo 1 de la Ley 2169,
expresa: “Las entidades territoriales y los organismos y entidades del orden
nacional, deberán implementar las acciones necesarias para lograr estas metas
en el marco de las competencias que les han sido asignadas por la Constitución
y la ley, así como trabajar juntamente con el sector privado, crear los
instrumentos necesarios y promover la implementación de acciones que aporten a
las metas nacionales”. Si se revisan las cifras de incendios y deslaves de
años anteriores se verá que siempre ocurren desastres de esta clase. Los
Bomberos que se exponen, colocan su pecho, cuerpo y vida no pueden estar al
garete de la caridad municipal que tampoco los incorpora en sus nóminas.
El Parágrafo 3 de la
Ley 1523 del año 2012, contiene el siguiente literal: “Las corporaciones
autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión
del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia
y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que
existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos
de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán
corresponsables en la implementación”. De este literal se desprende y
comprende que la CAR en Colombia y la CVC, en lo particular (Valle del Cauca), deben
apoyar a los municipios (además integran la CAR), para implementar los procesos
de gestión del riesgo y serán corresponsables. La implementación no es solo
orientar o solicitar incluir en el POT o en plan de desarrollo Municipal, y
otros instrumentos de planeación, la implementación es poner en marcha, hacer
funcionar. El diccionario de la Real Academia de la Lengua dice de la palabra
implementación: Poner en funcionamiento o aplicar métodos, medidas, etc., para
llevar algo a cabo. La CVC no actúa eficientemente ni en la prevención y
reducción del riesgo, menos en la implementación de los procesos, según lo
expone el comandante de Bomberos que obra como delegado departamental, Rafael
Arango, quien agrega, “La C.VC, su operación como autoridad ambiental está
limitada por el orden público por lo que no ejerce a cabalidad como autoridad
ambiental al no ingresar a territorios que consideran de inseguridad. El
recurso de la C.V.C para prevenir y reducir el riesgo no contempla a los
Bomberos del Valle del Cauca. En la elaboración de planes de acción no se nos
incluye, ni nos tienen en cuenta para exponer las necesidades operativas. No
hay una política pública en materia de prevención mitigación. La presencia
institucional en el terreno y trabajo de campo es cuestionable aun en los casos
post incendio. Los bomberos del Valle no solo enfrentamos los incendios
estructurales en los cascos urbanos, también los rurales y forestales, siendo
los bomberos también actores en la época invernal”.
Colombia se demoró muchas décadas para entender que su
derecho interno o Estado de derecho debía contener normas para atender los
desastres de manera preventiva. 16 décadas desde 1821, 164 años hasta que llegó
el desastre de Armero donde como lo expresé en una columna a dos manos con el
economista Ernesto Pino, “En otros países desde antes de 1985 ya funcionaba
la relación desastres y derecho. En Colombia después del desastre de Armero
(1985), solo 3 años después se expide la Ley 46 de 1988 para atender eventos
similares, nacieron los CLOPAD y se aumentó el socorrismo , fortaleciéndose la
Defensa Civil, La Cruz Roja, los bomberos, los Boy Scouts; pero resultó ser una
legislación asistencialista y samaritana con ausencia de cientificidad para el
conocimiento del riesgo; la reducción y la previsión quedó anclada en la
atención de los desastres, hasta que en el año 2012, luego del desastre
diluvial del fenómeno climatológico “la niña” del 2010/ 2011 que inundó la
mitad del país se expidió la Ley 1523 que creó el sistema nacional de gestión
del riesgo y se fundó la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y Desastres
UNGRD, con una capacidad económica para actuar inmediatamente y con la
estructuración de una planta de expertos y científicos que han atendido eficientemente desastres como el
de Salgar y el de Mocoa, han previsto y
evitado otros desastres por deterioros que se han controlado y reducido, pero
nos falta mucho” . (Ramos y Pino, 2015).
Cuando se habla de desastres la mayoría de las personas
exclama, “era inevitable”, “la naturaleza se enfureció”, “son fuerzas
sobrenaturales”, etc. Pero si se evalúa bajo la lupa de las ciencias
naturales, y del derecho ambiental vigente, muchos desastres si son
previsibles, reducibles, mitigables, y producidos por factores antrópicos, es
decir por las mismas personas que alteraron o violentaron los ecosistemas. Muy
pocos desastres son incontenibles como los terremotos, los cuales son
resistibles si las construcciones se han hecho con procedimientos e
infraestructuras de sismoresistencia.
La bioética debe
difundirse como parte de la educación ambiental, difundir en la población las
buenas prácticas o conductas de respeto a los recursos naturales renovables y
la biodiversidad. Por ejemplo, la extracción del material de arrastre de los
ríos en exceso (sacando arena y piedras sin límite), llega a socavar el Talweg
del lecho y destruyendo las orillas, conllevará en la destrucción del
acorazamiento del rio volviéndolo turbulento y acelerando la velocidad del
cauce.
La extracción minera de oro, metales, calizas, coltán, litio,
petróleo, carbón, de cualquier mineral debe acoplarse a las reglas del derecho
minero y bajo los principios ambientales, etc. Allí está la relación entre el
derecho objetivo, escrito y los recursos no renovables. El derecho ambiental
cubre todos los ámbitos. Pero si el derecho no se hace cumplir por laxitud o
corrupción, esta conducta abre un ariete hacia los desastres. La vigilancia, la
exigencia de los requisitos y hacer valer las restricciones para no ocupar los
sitios de vulnerabilidad, son medidas preventivas, hacer lo contrario, facilita
la ocurrencia de los desastres. Es obvio que, si se dejan avanzar las viviendas
sobre la faja lateral de los ríos, vendrá la avalancha que arrastre las casas;
lo mismo ocurre con las construcciones en las laderas, sitios de vulnerabilidad
por la falta de alcantarillados que empozarán las aguas y producirá la remoción
en masa o deslizamiento. Todo desastre que no se prevenga, mitigue, o reduzca y
que estando al alcance de las autoridades hacerlo, pero por omisión y falta de
inversión no se haga, resulta más costoso y viola los derechos humanos de las
personas protegidas.
El Estado es el único
dotado de todas las formas de prevenir para advertir a la población. Ninguna
persona o grupo de voluntariado tiene la capacidad de hacerlo a nivel nacional.
El Estado y sus entes territoriales están articulados por la administración o
Gobierno nacional, del cuatrienio determinado, pero el Estado como organización
política de la sociedad es uno solo; otra cosa son los entes territoriales como
parte del Estado local o municipal y los departamentos como orientadores de los
municipios en su jurisdicción, y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR),
como sumatoria de las alcaldías en cada Departamento. Para ello existen los
sistemas nacionales creados en dos leyes, el SINA (Ley 99 de 1993) y la Gestión
del Riesgo (Ley 1523 del año 2012). Si las autoridades que integran estos dos
sistemas no se comportan bajo los principios que los rigen, no funcionan esos
dos sistemas nacionales. Y eso es lo que
pasa en Colombia.
Los principios generales son fuente del derecho, la
principalistica los estudia y valora. Los principios se encuentran en la
Constitución y estos irradian toda la fuerza interpretativa para comprender las
normas rectoras de la Nación; los principios se encuentran también en las Leyes
y los Decretos, encabezando las normas de esos cuerpos jurídicos; permiten la
comprensión de las normas y coadyuvan la interpretación con cualquiera de los
métodos que se utilicen. Miremos solo 6 de los principios generales del
artículo 3 que presiden la Ley 1523 del año 2012. El principio participativo,
numeral 5, es deber de las autoridades y entidades del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres, reconocer, facilitar y promover la
organización y participación de comunidades étnicas, asociaciones cívicas,
comunitarias, vecinales. Principio de interés público o social, numeral 7, En
toda situación de riesgo o de desastre, el interés público o social prevalecerá
sobre el interés particular. Principio de precaución, numeral 8, cuando exista
la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y
derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como
resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los
particulares aplicarán el principio de precaución para adoptar medidas encaminadas
a prevenir, mitigar la situación de riesgo. Principio de sostenibilidad
ambiental, numeral 9, el riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y
ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de
los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen
características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la
gestión del riesgo de desastres. Principio de coordinación, numeral 12, la
coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto
estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas
funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio
de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres. Principio de concurrencia, numeral 13, La
concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los
ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de
gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los
procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la
colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
No he mencionado los principios de subsidiaridad, oportuna
información, gradualidad, diversidad cultural, autoconservación y el de la
igualdad. De este grupo de principios generales se desprende que sin el
conjunto de las autoridades Estatales es difícil prevenir y resolver la
atención de los desastres. Y el sistema de Gestión del Riesgo debe ir a la par
o enlazarse con el Sistema Nacional del medio ambiente SINA, donde también las
autoridades se deslizan o escurren para no concurrir e invertir.
“Los estándares jurídicos internacionales en materia de
desastres han relacionado la prevención con los siguientes factores: la
reducción de exposición a desastres, la disminución de vulnerabilidad de las
personas y la mejora en la preparación para eventos adversos (Oficina de las
Naciones Unidas para Reducción de Riesgo de Desastre, 2009). Es necesario que
la reducción de riesgos por desastres sea pensada en clave de derechos humanos,
con el fin de que los marcos jurídicos y las políticas públicas desplegadas no
se restrinjan a la protección de infraestructura, sino que contemplen la reducción
de vulnerabilidad de las personas mayormente expuestas al riesgo, teniendo como
pilar la protección de la vida”. (biblioteca UNAM, 2017)
CITAS:
Biblioteca de la UNAM.
DERECHOS HUMANOS Y DESASTRES. OBLIGACIONES DE ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES
ESTATALES. Capitulo octavo. Libro sobre desastres y marcos jurídicos
aplicables. www.archivos.juridicas.unam.mx / México, año 2017.
Ramos Garbiras Alberto y Pino
Ernesto. “Armero sin gestión del riesgo”. Comentario de cine publicado en las
revistas digitales Caja de Herramientas, y elciudadanoenlared.Blogspot.com
edición de abril, año 2018.
(*) El autor de esta columna
es miembro del Consejo Directivo de la CVC en representación del presidente de
la República, desde octubre del año 2023. Fue Procurador Ambiental del Valle; jefe
departamental de la Gestión del Riesgo en el Valle, como miembro del Gabinete
Departamental en el año 2015. Y autor del libro “Aguas y derechos”.